#Présidentielle2027 — Scénario 3 : « Le retour d’AP 22 (action publique 2022) » — l’agence recentrée sur le haut niveau, et la question du ministère

La série. Dans « 2018-2027, la convergence introuvable », nous posions cinq scénarios de gouvernance sur la table de 2027 : la re-souveraineté étatique, la subsidiarité à la française, l’agence arm’s-length, les territoires chef de file, la consolidation de la cinquième voie. Chacun d’eux est ici décliné sur quatre étages — politique, stratégique, tactique, opérationnel — pour répondre à une question simple : qu’est-ce que cela change, concrètement, pour une fédération, un club, une commune, un opérateur privé ? Un sixième épisode comparera les cinq. Aucun n’est recommandé avant le dernier.

A lire

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D’où vient ce scénario ?

D’une proposition de 2018, dans le cadre du programme Action publique 2022, le comité proposait de créer une Agence nationale du sport, établissement public « cogéré avec le mouvement sportif », en charge du sport de haut niveau et de la préparation sportive pour les grandes compétitions. Le périmètre était borné d’emblée : la performance, et elle seule. Trois mesures l’accompagnaient — la remise en cause du soutien financier aux fédérations les mieux dotées, l’extinction progressive du corps des conseillers techniques sportifs, et une subvention aux fédérations les moins dotées pour recruter leurs propres cadres techniques. Et le rapport allait jusqu’au bout du raisonnement : la création d’une telle agence pouvait conduire à s’interroger sur l’opportunité de maintenir un ministère de plein exercice.

L’Agence nationale du sport créée en 2019 a gardé le nom et abandonné la borne : on y a ajouté le développement des pratiques, c’est-à-dire un second métier. La question du ministère, elle, a disparu du débat.

Sept ans plus tard, la proposition revient par la porte du bilan. En matière de haute performance, la nouvelle gouvernance a produit ses effets. Pour la gouvernance du sport dans les territoires, on en est très loin. Le constat est largement partagé : la moitié de la réforme a fonctionné. Le scénario 3 consiste à revenir au périmètre de 2018 et à en tirer la conséquence institutionnelle, plutôt qu’à continuer de demander à un même organisme d’exercer deux métiers dont un seul réussit.

Étage politique — ce que ce scénario croit

La croyance centrale, en deux temps. La haute performance est un métier à part. Elle exige de l’indépendance, une expertise pointue, une culture de la décision impopulaire — arrêter de financer une discipline qui ne produit pas — et une redevabilité stricte sur les résultats. Le développement de la pratique est un autre métier : lent, diffus, cumulatif, indissociable de l’équipement, de l’école, du transport et du tissu associatif. Rien de tout cela ne se pilote depuis le même bureau.

Ce qu’elle refuse. Non pas le partage de la gouvernance — AP 22 proposait précisément une agence cogérée avec le mouvement sportif —, mais l’idée que le développement de la pratique puisse être piloté nationalement. Le principe n’est pas d’organigramme : c’est la subsidiarité. On ne fait pas au niveau supérieur ce qui se fait mieux au niveau inférieur, et le développement se fait au niveau où il se produit, c’est-à-dire dans les territoires, par le triangle collectivité + mouvement sportif + monde économique. Une politique de développement conçue au niveau central et distribuée par appels à projets n’est pas une politique de développement : c’est une politique de guichet.

Les grandes orientations. Borner l’agence à la haute performance, comme en 2018. Lui donner un mandat pluriannuel et des comptes à rendre. Confier le développement aux territoires, avec une compétence écrite, des acteurs identifiés et une ressource sanctuarisée — et non par simple retrait de l’État.

Le non-dit. Ce scénario assume deux formes d’inégalité en même temps. Une inégalité entre disciplines : AP 22 proposait de remettre en cause le soutien financier aux fédérations les mieux dotées, quand le modèle britannique concentre au contraire les moyens sur le potentiel de médailles. Deux critères de tri opposés — il faudra dire lequel s’applique. Une inégalité entre territoires : la subsidiarité produit mécaniquement des écarts selon la volonté politique locale. Les deux questions à poser aux candidats sont directes. Accepte-t-on de dire à une fédération qu’elle ne sera plus financée pour son haut niveau ? Et accepte-t-on que l’offre de pratique ne soit pas la même d’un territoire à l’autre ?

Étage stratégique — l’architecture

Le modèle visé. Non pas le modèle du marché, contrairement à ce que la référence anglo-saxonne laisse croire. Le Royaume-Uni, l’Australie et l’Irlande relèvent du modèle du marché pour le financement du sport et l’organisation du mouvement sportif ; sur le haut niveau, leurs agences sont massivement financées par de l’argent public. Ce que la France leur emprunterait n’est donc pas un mode de financement, mais une règle de décision : la distance entre celui qui vote les crédits et celui qui arbitre leur affectation. C’est une convergence partielle et assumée.

Une agence, ou pas ? Oui — celle de 2018, dans son périmètre d’origine. Un établissement public cogéré avec le mouvement sportif, en charge du haut niveau et de la préparation aux grandes compétitions, constitué autour de l’INSEP qui resterait un opérateur, du pôle performance de l’actuelle Agence et du réseau des maisons régionales de la performance. Conseil resserré, directeur de la performance, mandat pluriannuel, obligation de reddition publique. Une agence financée par une dotation d’État pluriannuelle, inscrite dans la loi pour la durée d’une olympiade, à laquelle l’agence adosse des contrats de performance à quatre ans.

Et le financement du développement ? C’est ici que la proposition de 2018 doit être complétée. Un mouvement sportif indépendant, oui. Autofinancé, non — aucun modèle étranger ne l’est, et le mouvement sportif français ne dispose d’aucune assiette propre à la hauteur de l’enjeu. Son indépendance suppose le même instrument budgétaire que celui décrit dans le scénario 2 : un compte d’affectation spéciale alimenté par le déplafonnement de la taxe Buffet et des prélèvements sur les paris sportifs — évalués à 1,04 milliard d’euros dans le budget 2026, quand la part revenant au sport reste marginale.

Avec une différence d’affectation qui est le cœur du scénario 3 : dans le scénario 2, la ressource affectée finance l’ensemble du mouvement sportif, haut niveau compris. Ici, elle est orientée vers le seul développement de la pratique — équipements de proximité, emploi sportif, encadrement, accessibilité, continuité éducative — et distribuée au niveau territorial. Le haut niveau relève de l’autre circuit. Deux métiers, deux ressources, deux règles de décision.

Qui fait quoi.

Et le ministère ? C’est la question qu’AP 22 posait et que le débat français a contournée depuis. Elle se pose ici avec plus de force encore qu’en 2018, puisque l’administration centrale se trouverait dépossédée deux fois : la performance passe à l’agence, le développement passe aux territoires. Que reste-t-il ? Le régalien — réglementation, sécurité, intégrité des compétitions, lutte antidopage, protection des pratiquants, contrôle des prérogatives de service public, relations internationales — et la garantie des deux circuits de financement.

Deux réponses sont possibles, et elles n’ont pas la même portée. La première consiste à en tirer la conclusion administrative : un secrétariat d’État ou un ministère délégué, adossé à un grand ministère, avec une direction resserrée sur le régalien. La seconde consiste à faire l’inverse : maintenir un ministère de plein exercice en changeant sa raison d’être. Car ce que ni l’agence ni les territoires ne peuvent porter, c’est l’interministériel — le sport à l’école, le sport-santé, la place de l’activité physique dans l’urbanisme, les mobilités actives, le travail. Or c’est précisément là que se joue le développement de la pratique, et c’est la seule table où un ministre pèse.

Le scénario 3 renverse donc la question de 2018. AP 22 se demandait si un ministère restait utile une fois l’agence créée. La question de 2027 est de savoir ce qu’un ministère doit faire lorsqu’il ne gère plus rien : arbitrer entre pairs, ou disparaître dans un organigramme.

Le test des dix contre un. Les collectivités pèsent près de 10 milliards d’euros dans le sport, contre moins d’un milliard pour l’État — sans compter l’intervention des professeurs d’EPS. C’est le scénario qui traite le déséquilibre par la subsidiarité : il ne prétend pas piloter les dix milliards depuis Paris, et il ajoute au niveau territorial une ressource affectée qui n’existe pas aujourd’hui. Sa fragilité n’est pas dans le principe, elle est dans la rédaction : sans attribution explicite de la compétence de développement, la subsidiarité proclamée redevient un désengagement.

Étage tactique — les fédérations et l’argent

Le statut des fédérations. La fédération détentrice de prérogatives de service public conserve la régulation, l’organisation des compétitions et l’intégrité de sa discipline. Sur l’élite, elle contractualise avec l’agence : projet de performance fédéral, entraîneurs nationaux évalués par l’agence, sélection des disciplines soutenues arbitrée hors d’elle.

Sur le développement, l’effet est symétrique et rarement anticipé : la fédération devient un acteur parmi d’autres au sein d’un écosystème territorial. Elle perd la centralité que lui conférait le fait de porter les deux missions. Dépossédée en haut, mise en concurrence coopérative en bas. C’est inconfortable — mais c’est aussi le seul scénario qui l’oblige à construire sa légitimité de développement sur ce qu’elle apporte réellement au terrain, et non sur son monopole d’affiliation.

Les moyens financiers. Dualité assumée. D’un côté, un financement ciblé et contractualisé sur objectifs pour la performance, adossé à une dotation pluriannuelle garantie par la loi et complété par des partenariats privés et des droits. De l’autre, un financement territorial du développement, combinant budgets des collectivités et ressource affectée. Deux circuits, deux logiques, deux temporalités — et surtout deux guichets qu’il ne faut pas laisser se recouper.

Les ressources humaines. Les cadres techniques à vocation de haute performance sont regroupés dans l’agence, avec une gestion des carrières et une expertise concentrées. Les cadres de développement sont territorialisés, au service de l’écosystème local. C’est le scénario où la question des cadres techniques trouve la réponse la plus rationnelle sur le papier — et la plus douloureuse dans les faits, puisqu’elle scinde un corps. AP 22 allait plus loin : extinction progressive du corps, et subvention aux fédérations les moins dotées pour recruter elles-mêmes leurs cadres. Sept ans après, la question n’a été ni tranchée ni retirée de la table.

Les équipements. Grands centres d’entraînement d’un côté, avec des modèles économiques renouvelés — mutualisation, ouverture partielle, partenariats. Équipements territoriaux de l’autre, sous responsabilité des collectivités, sous contrainte foncière, mais désormais adossés à une ressource dédiée. Reste une question que ce scénario doit traiter explicitement : le continuum entre l’équipement de club et le centre d’élite est la réalité de toute filière, et il ne relève d’aucun des deux circuits par construction. Il faut donc l’écrire.

Le Pass’APS. Il trouve ici un titulaire naturel : le CNOSF, comme dans le scénario 2, dès lors qu’il dispose d’une ressource propre. L’identifiant numérique universel attribué à vie agrège la vie sportive de son titulaire — pratiques, savoir nager, savoir rouler, suivi médical, formations, expérience d’éducateur ou de bénévole. Dans ce scénario, il devient l’instrument de la charnière : c’est par lui, et non par un organigramme, que la détection et le continuum de formation relient les deux circuits.

Étage opérationnel — ce que ça change lundi matin

Pour une fédération. Elle pilote la compétition et la règle, co-construit la performance avec l’agence, et doit reconstruire sa légitimité sur le développement local — cette fois avec des moyens en face. Les fédérations à forte densité de clubs s’en sortiront ; celles dont la centralité reposait sur la filière d’élite devront réécrire leur récit.

Pour un club. Maillon du développement territorial et pourvoyeur de détection pour la filière de performance. Le club à 360° devient possible, mais il dépendra de la qualité de la relation locale : c’est le triangle collectivité–mouvement sportif–monde économique qui fait ou défait ce scénario, pas la loi.

Pour une collectivité. Elle devient pilote du « sport pour tous » — non par défaut, mais par compétence attribuée et avec une ressource associée. C’est la différence entre décentralisation choisie et décentralisation subie, et elle tient entièrement à ce que le législateur écrira. Attendez-vous néanmoins à des écarts entre territoires : là où la volonté politique locale existe, le modèle fonctionnera remarquablement ; ailleurs, il faudra un mécanisme de péréquation dans la répartition de la ressource affectée.

Pour un opérateur privé. Partenaire technologique et financier de la performance, où il trouvera un interlocuteur professionnel et des projets lisibles. Opérateur agréé du développement au niveau local, aux côtés des clubs et des collectivités. C’est le scénario qui l’intègre le plus complètement — non par vacance de l’action publique, mais comme troisième pied du triangle territorial.

Le risque-clé : la charnière

Le risque de ce scénario n’est pas qu’il échoue sur la performance. Il réussira probablement — le modèle est éprouvé, les briques existent, l’expertise française est réelle. Le risque est celui de la charnière : ce qui relie les deux circuits.

La détection, le continuum de formation, la reconversion, l’irrigation des territoires par les athlètes : ces fonctions traversent la coupure. Une séparation, pour être nette, doit couper quelque part — et elle coupe exactement là où passe la filière. Ce scénario ne tient donc qu’à trois conditions : que la charnière soit nommée dans la loi, qu’elle ait un outil — le Pass’APS —, et qu’un lieu de dialogue existe entre l’agence et les territoires sans reconstituer une instance de codécision généraliste.

Le second risque est celui du scénario 2, dont il emprunte l’instrument : la ressource affectée aux jeux d’argent est une espèce budgétairement menacée. Ce qu’une loi de finances écrit, une autre le déplafonne — ou le rabote.

Ce que ce scénario fait aux fédérations. Il les transforme de façon asymétrique, et c’est ce qui le rend singulier. Sur l’élite, elles se dessaisissent au profit d’un opérateur spécialisé : l’expertise, les moyens et l’arbitrage passent à l’agence. Sur le développement, elles gagnent des moyens et perdent leur monopole : elles doivent travailler avec d’autres plutôt que produire seules. Une fédération peut donc sortir de ce scénario renforcée sur un versant et déclassée sur l’autre — et le versant qui la renforce n’est pas nécessairement celui qu’elle attend.

Ce qu’il faudrait écrire dans la loi

• Recentrage de l’Agence nationale du sport sur le périmètre de 2018 : haut niveau et préparation aux grandes compétitions, en cogestion avec le mouvement sportif, autour de l’INSEP et du pôle performance existant, avec mandat pluriannuel et obligation de reddition publique.
• Inscription dans la loi d’une dotation pluriannuelle à l’agence, couvrant la durée d’une olympiade — condition sans laquelle l’indépendance est nominale.
• Attribution explicite de la compétence de développement de la pratique aux collectivités territoriales, avec définition du rôle du mouvement sportif et des opérateurs agréés dans son exercice.
• Création d’un compte d’affectation spéciale alimenté par le déplafonnement de la taxe Buffet et des prélèvements sur les paris sportifs, affecté au développement de la pratique et réparti au niveau territorial, avec mécanisme de péréquation.
• Contractualisation des projets de performance fédéraux avec l’agence, incluant les critères de non-reconduction.
• Regroupement des cadres techniques de haute performance dans l’agence ; statut distinct pour les cadres de développement territorialisés.
• Création du Pass’APS, avec désignation expresse du responsable du registre, et reconnaissance de son rôle de continuité entre développement et détection.
• Hors du champ de la loi, mais indissociable : la définition du périmètre ministériel et du mandat interministériel qui l’accompagne.

Ce scénario a une vertu que les quatre autres n’ont pas : il est le seul à tirer les conséquences d’un bilan différencié plutôt que d’un jugement global. La haute performance a marché ; il propose de la consolider en revenant à la borne de 2018 et en lui donnant la durée qui lui manque. Il traite l’autre moitié non par le silence, mais par la subsidiarité et par une ressource. Et il repose la seule question que huit ans de réforme ont contournée : à quoi sert l’État dans le sport lorsqu’il ne gère plus ni la performance ni le développement ? AP 22 y répondait par le doute sur le ministère.