20 préconisations du Conseil d’État pour inscrire l’action publique dans le temps long

Dans son étude annuelle 2025, la plus haute chambre administrative rappelle que l’action publique a vocation à anticiper les besoins futurs du pays et les moyens pour y répondre, tout en gardant des capacités d’action face aux situations d’urgence.

Concevoir l’action publique dans le temps long

La notion de temps long[1] recouvre des approches aussi variées que le principe de continuité de l’État, le choix de stratégies visant des objectifs éloignés (10, 50 voire 100 ans), mais aussi les transitions qu’ils impliquent. Si la notion d’État s’est construite dans le temps long (frontières, droit-justice, monnaie), en France, son action est aussi légitimée par la notion de Service public dont la continuité et l’adaptation aux besoins de citoyens ont valeur constitutionnelle.

Pour l’Etat, penser le temps long, c’est envisager des actions qui seront utiles à long terme (infrastructures, éducation, santé…) en anticipant les grandes tendances démographiques (vieillissement de la population), environnementales (changement climatique, raréfaction des ressources, érosion de la biodiversité), technologiques (énergie, mobilités, IA)… Cela, en conservant la capacité à faire face aux bouleversements plus soudains (situation géopolitique, crises sanitaires…).

L’action ministérielle au prisme du temps long

Le rapport souligne positivement les progrès de nombreux ministères pour se doter de services statistiques (l’INJEP n’est toutefois pas cité), avec des indicateurs pour apprécier l’efficacité de leur action. Mais il souligne que la transformation de cette data accumulée en véritable outil de prospective reste trop peu développée, en particulier en raison du manque d’expertise externe scientifique. Avec le risque que, sous couvert de « continuité de l’action de l’Etat », certaines politiques publiques n’anticipent ni ne prennent en compte les transformations plus profondes de la société.

L’élaboration de stratégies à long terme est plus développée dans quelques secteurs (énergie, défense, environnement), mais le rapport s’étonne de l’absence de travaux publiés dans certains domaines, comme l’éducation, dont l’action se mesure pourtant au moins sur une génération…

Un état des lieux

Le Conseil d’État a recensé 114 stratégies, plans et autres programmes nationaux en cours, portés par le gouvernement, parmi lesquels sports et handicap, sport santé, destination France, renouvellement urbain, égalité hommes-femmes, vélo&marche… Toutefois :

• seuls 74 reposent sur une base juridique (loi, codification) précisant leur finalité (prévision, stratégie ou pilotage) ;
• 29 s’inscrivent dans une « stratégie » plus large » (par exemple, le programme de lutte contre le tabac 2023-2027 est lui-même une composante de la stratégie 2021-2030 de lutte contre les cancers) ;
• leur durée s’échelonne entre court (2-3 ans), moyen (4, 5 ans) ou long terme (10 ans et plus) ;
• certains relèvent plus de la « feuille de route » d’un département ministériel que d’un programme stratégique reposant sur des données (état des lieux) et des perspectives (scénarios de transformation de la société, impacts démographiques, environnementaux, technologiques) partagées et/ou validées ;
• le pilotage et/ou la mise en œuvre peuvent indifféremment relever d’un département ministériel et/ou d’acteurs différents (interministériel, société civile, monde économique…) voire multiples.

La vaine articulation avec les collectivités territoriales

Le rapport constate que de nombreuses compétences des collectivités (urbanisme, aménagement, habitat, eau, énergie, mobilités…) reposent sur des plans et schémas directeurs, généralement formalisés au niveau national et dont elles n’ont pas toujours la maîtrise. Avec des effets contrastés, parfois conflictuels, rendant difficiles l’appréhension du temps long à leur réalisation. De même, la contribution des collectivités aux différents programmes nationaux est rarement clarifiée. Et cela, malgré les outils de coordination prévus, comme les conférences territoriales de l’action publique instaurées depuis 2016.

Plus spécifiquement, le rapport rappelle que le sport, la culture, le tourisme constituent des compétences partagées ce qui rend encore plus complexe la définition d’une hypothétique vision stratégique commune.

Temps long, continuité de l’État et processus démocratique

Le rapport interroge longuement la question des processus démocratiques pouvant contribuer à élaborer des schémas de long terme et fonder leur acceptabilité. Il rappelle que le Parlement, procédant du peuple souverain est légitime à agir, mais souligne aussi la difficulté posée par les alternances ou instabilités politiques., la polarisation accrue des débats et la difficulté à élaborer des compromis. L’établissement de constats objectivés et partagés, indispensables pour définir des orientations durables, est selon lui difficile, malgré des outils plus nombreux (Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, Conférence du débat public, Convention d’Aarhus, États généraux, Conventions citoyennes…). Enfin, l’analyse des expériences passées (commissariat au plan, France stratégie, etc.) montre la difficulté à ne pas faire de la prévision ou de la planification un outil technocratique.

Enfin, le rapport indique que l’action (ou l’inaction) publique peut parfois motivée par l’opposition entre la résolution des besoins des générations présentes au détriment de celles à venir (appropriation/épuisement des ressources, biens communs, dette financière et financement des retraites…). Elle suggère d’envisager des processus reconnus, comme l’ont fait la Hongrie ou le Pays de Galles, pour intégrer la représentation ou au minimum la défense des intérêts des générations futures (une notion déjà présente dans la Constitution de 1793) dans les dispositifs prospectifs.

Parmi les préconisations du rapport :

• donner toute sa place au Parlement pour penser, débattre et fixer les orientations du temps long de l’action publique, dans un cadre juridique général […] dessinant les grandes lignes d’action dans certains secteurs (éducation, recherche, mutation des métiers, défense et la sécurité, transition écologique et énergétique, population…) ;
• donner la préférence (voire une portée contraignante) aux lois de programmation votées en début de législature par rapport aux lois, y compris de finances, annuelles ;
• faire de la participation des parties prenantes, des partenaires sociaux et des citoyens un atout pour l’inscription des politiques publiques sur le temps long (représentativité, consultations, calendrier, expertise…) ;
• renforcer la représentation scientifique auprès des décideurs et l’ouverture aux savoirs scientifiques et à l’expertise au sein de l’administration ;
• rendre les stratégies publiques plus lisibles et mieux coordonnées (accompagnement méthodologique, traduction et suivis opérationnels des objectifs, rationalisation et articulation des stratégies publiques par grands domaines et selon une planification globale, suivi pluriannuel, coordination interministérielle…) ;
• garantir les conditions d’une meilleure territorialisation des stratégies dans une perspective de temps long, en associant les collectivités territoriales (ingénierie, financements, responsabilités, normes…) et en renforçant l’implication des citoyens…

P.-P. Bureau pour Décideurs du sport

[1] F. Duverger et L. Havard, « Le temps long, définitions, enjeux et perspectives » in Temps long et droit public, Éditions Mare & Martin, 2023.