Organisation du sport en France : approche historique

Les fédérations sportives, apparaissent en France à la fin du XIXe siècle.

Résultant pour l’essentiel de l’influence britannique, pionniers en la matière, leur création va de pair avec le développement de la société industrielle et celui du sport moderne, caractérisé par la multiplication des sociétés sportives et la volonté de donner une assise nationale aux diverses rencontres sportives.

Sont ainsi nées I’Union des sociétés de gymnastique de France en 1 873, I’Union vélocipédique en 1881, la Société d’encouragement à l’escrime en 1 889 de même que l’Union des sociétés françaises de sports athlétiques                (USFSA) qui regroupait la plupart des sports pratiqués à l’époque (football, rugby, athlétisme, natation, tennis, cricket, pelote basque … ).

Mais c’est au cours de la première moitié du XXe siècle que les fédérations sportives, pour un grand nombre d’entre elles, se sont constituées. On notera, par exemple, la création de la Fédération française de lutte (191 3), de football (1 919), d’athlétisme (1 920), de ski (1924), de basket-ball (1933), de volley-ball (1936), de cyclisme (1941), de judo (1947), des sports automobiles (1 952)   …

La constitution des fédérations sportives, sous leur forme actuelle, s’est opérée de 3 manières

• par association, dès l’origine, d’associations d’une même discipline sportive,
• par scission avec la fédération de rattachement,
•  par l’éclatement de l’USFSA (dont la dissolution intervient en 1921).

Les fédérations sportives (et les clubs qu’elles fédèrent) adoptent, avec la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, le statut d’association déclarée à but non lucratif. Elles sont susceptibles de recevoir des subventions publiques et d’être reconnues d’utilité publique. Cette loi constitue, sans nul doute, une étape importante dans le processus de structuration et de développement du mouvement sportif.

Jusqu’à la seconde guerre mondiale, l’organisation et la gestion du sport en France relevaient de la seule initiative privée. Les institutions sportives étaient régies par le seul droit commun des associations, I’Etat ne s’intéressant guère à leur développement.

La loi du 20 décembre 1940  relative à l’organisation sportive

 La « Charte des sports » du 20 décembre 1940, élaborée sous le gouvernement de Vichy, apparait comme le premier texte législatif réglementant l’activité des fédérations et des associations sportives. Cette loi supprimait la liberté d’association et plaçait les associations sportives sous la tutelle du secrétariat d’Ftat à l’instruction publique

Avec l’avènement du gouvernement de Vichy le mouvement sportif fût l’objet, à tous les niveaux, d’un contrôle très étroit et servit des fins politiques de propagande, particulièrement auprès de la jeunesse, . Ainsi, la loi du 20 décembre 1 940 relative à l’organisation sportive est le premier texte législatif spécifique à la réglementation du sport en France et amorce, par la même occasion, l’intervention de l’Etat dans ce domaine.

L’intervention du gouvernement de Vichy en matière d’organisation des activités sportives était en fait conçue comme un moyen de contrôler une partie de la jeunesse française, fortement présente dans les groupements sportifs. Néanmoins, malgré l’orientation pour le moins critiquable, tenant au contexte historique, de cette législation, elle est à l’origine de la structure pyramidale du sport toujours présente aujourd’hui.

En  effet, elle plaçait l’ensemble du système fédéral sous la tutelle directe de l’Etat de  trois façons :

–    d’abord, toute création d’association sportive nécessitait l’obtention d’un agrément délivré par le secrétariat d’Etat à l’instruction publique. Elle devait adopter un certain nombre de dispositions statutaires. En outre, le secrétariat d’Ftat devait approuver le choix des dirigeants, révocables de surcroît à tout moment ;

–   ensuite, les comités de direction de chaque fédération étaient composés de membres désignés par le secrétariat d’Etat à l’instruction Publique (président, vice- présidents), secrétaires généraux, trésoriers, ainsi que la moitié des autres sièges  du comité) (art. 7). En outre, l’Etat s’octroyait le droit d’annuler n’importe quelle décision du comité de direction et de l’assemblée générale (art. 8) ;

–   enfin, les fédérations étaient obligatoirement affiliées au Comité national des sports, lui-même constitué dans ses organes directeurs de membres désignés par l’Etat (totalité du comité de direction, du conseil d’administration ainsi qu’une partie de l’assemblée générale).

Pour atteindre son but politique, I’Etat a attribué aux fédérations des compétences particulières : « l’organisation de la pratique en commun des sports et exercices physiques est réservée à des associations sportives groupées en fédérations sportives et placées sous le contrôle du Comité national ses sports » (art. ler).

Les fédérations (titre II), associations soumises aux mêmes règles que les simples associations sportives, sont quantitativement et qualitativement déterminées par arrêté du secrétaire d’Etat à l’instruction Publique. Elles ont pour mission d’établir leur(s) règlements) sportif(s) obligatoirement homologués par le commissaire général à I’Education et aux Sports, de contrôler et de sanctionner les associations et leurs membres en cas d’infraction aux dispositions fédérales (amendes et sanctions disciplinaires).

Le Comité national des sports (C.N.S.), qui « coordonne, contrôle et développe l’ensemble de l’activité des fédérations sportives » (art. 9), dispose d’un pouvoir disciplinaire similaire à l’égard des fédérations et de leurs membres.

L’art. 13 ne reconnaît comme organisateurs de réunions et compétitions sportives, outre le C.N.S. et, exceptionnellement, des personnes morales ou physique autorisées par l’Etat, que les seules associations sportives et fédérations agréées par l’Etat. Le monopole de l’organisation des compétitions, qui se confirmera par les législations ultérieures, trouve son origine dans cette loi.

L’ordonnance du 2 octobre 1943 portant statut provisoire des groupements sportifs et de jeunesse

Cette ordonnance abroge tous les textes pris à partir du 17 juin 1940 allant à l’encontre de la liberté d’association, notamment en matière de jeunesse et de sport.

Elle a été prise par le Comité français de la libération nationale dans le but de condamner l’ensemble des actes du régime de Vichy qui instaurait un « régime  d’étatisation de l’administration du sport » G. Simon, Puissance sportive et ordre juridique étatique, p. 184)

Si les associations existant préalablement au 1 6 juin 1940 sont reconstituées de plein droit selon les règles de la loi du ler juillet 1901, avec restitution de tous leurs biens et adoption d’un mode d’élection interne démocratique, l’intervention de l’Etat ne disparaît pas pour autant.

En effet, au Commissariat à l’intérieur, un « service de la jeunesse et des sports » est constitué en vue de coordonner et de contrôler, techniquement et moralement, le mouvement sportif. Le Commissaire à l’intérieur est assisté par un « conseil des sports » (ses membres sont élus par les fédérations sportives les plus représentatives et politiquement indépendantes). Il est notamment chargé de délivrer un agrément aux groupements sportifs (art. 6), agrément indispensable pour bénéficier de subventions publiques (principales ressources des associations).

Obtenant ainsi un droit de regard sur l’utilisation des subventions et sur le fonctionnement des associations, l’Etat peut retirer cet agrément et prononcer la dissolution administrative des associations dans certains cas (art. 6 et 7).

En somme, au travers de cette ordonnance, I’Etat structure peu à peu le paysage sportif français en introduisant quelques contraintes administratives (agrément, nouveaux cas de dissolution) qui limitent le caractère très libéral de la loi du ler juillet 1901.

L’ordonnance du 28 août 1945 relative à l’activité sportives des associations fédérations et groupements sportifs  (JO du 29 août 1945).

Cette ordonnance, prise par le gouvernement provisoire de la République française afin d’adapter les principes énoncés par l’ordonnance de 1 943 au développement du sport métropolitain, constituera le seul texte législatif réglementant la pratique sportive jusqu’en 1 975.

Le législateur commençait à prendre conscience de la nécessité de « refondre dans un statut nouveau du sport français l’ensemble des dispositions légales et réglementaires existantes de plus en plus nombreuses en la matière » (exposé des motifs préalables). Aussi, dans l’attente d’un texte de loi définitif, l’ordonnance de 1945 posait quelques règles relatives à l’importance de la représentation sportive nationale et nécessaires au développement du sport.

Elle avait pour objectif, selon l’exposé des motifs, « de permettre de stimuler des grands mouvements sportifs régionaux et nationaux   … et de poser quelques principes d’intérêt général de nature à donner plus de cohésion, plus de vie et plus de moralité au sport français, élément capital du redressement de la nation ».

A cet effet, deux éléments nouveaux apparaissent :

• l’Etat s’attribue le droit d’autoriser (par le biais du ministre de l’Education Nationale) l’organisation des compétitions sportives qui donnent lieu à la remise d’un titre international, national, ou régional ainsi que le choix des sélections nationales (art. 1 er) ;
• dans le même temps, l’Etat prévoit la possibilité de déléguer ses pouvoirs (d’autorisation), à des fédérations déterminées, qui bénéficient alors d’un transfert légal de monopole. En contrepartie, les fédérations ou groupements organisateurs doivent adopter des clauses statuaires particulières précisées par arrêté ministériel, permettant ainsi à I’Etat de contrôler l’activité du mouvement sportif (art. 2).

Les deux ordonnances renforcent la structure pyramidale du sport français et favorisent son institutionnalisation. Mais bien que prises provisoirement, elles resteront la base légale de l’organisation du sport jusqu’en 1 975 et ce, malgré le développement phénoménal mais anarchique du sport d’après-guerre, générateur de complexité supplémentaire.

Face à une image du sport français en déclin (notamment au cours des J.O. des années 50 à 70), il devenait urgent, pour y remédier, de favoriser et d’intégrer dans notre système juridique et étatique existant, ce qui devenait un « véritable phénomène social à conséquences politiques »

La loi du 29 octobre 1 975, dite « loi Mazeaud » alors ministre des Sports, fut le premier texte législatif définissant une politique d’ensemble pour les A.P.S.

La loi du 29 octobre 1975 relative au développement de l’éducation physique et du sport

Abrogeant les ordonnances précédentes dans le souci de définir plus précisément un cadre juridique spécifique à l’ensemble des activités physiques et sportives françaises, la loi Mazeaud s’articule autour de 3 titres :

• l’éducation physique et sportive,
• la pratique des activités physiques et sportives,
• les dispositions relatives à l’équipement sportif.

En déterminant un domaine aussi vaste, l’Etat se pose en véritable acteur de la vie sportive. La seule lecture de l’article ler de la loi est à cet égard éloquente : « Le développement de la pratique des A.P.S., élément fondamental de la culture, constitue une obligation nationale. Les personnes publiques en assurent la charge avec le concours des personnes privées ».

L’intervention de l’autorité publique s’applique directement à l’éducation physique et sportive qui devient une discipline scolaire (obligatoire ou optionnelle) soumise aux mêmes dispositions que les autres.

En outre, le sport scolaire se fédère à l’image du sport civil : création d’associations dans chaque établissement, affiliées à un organe national dirigeant (U.N.S.S. ou F.N.S.U.). L’Etat s’implique également dans la création de  l’INSEP dont la triple vocation est de former l’élite sportive nationale, d’assurer la recherche sportive (technique, médicale    … ) et de permettre le perfectionnement des cadres sportifs.

Mais c’est le titre Il qui constitue l’apport le plus important de cette loi. Le législateur, afin de définir les relations entre le mouvement sportif et l’Etat, pour permettre le développement des A.P.S. « pour tous et à tous les niveaux » (art. ler), attribue et précise les rôles de chacun. Si le développement du titre Il n’est pas aussi structuré que ne le sera la loi du 1 6 juillet 1 984, 3 grands axes se dégagent :

La reconnaissance du rôle du C.N.O.S.F.

Fondé en 1972 lors de la fusion du Comité olympique français et du Comité national des sports, le C.N.O.S.F. et ses organes déconcentrés (C.R.O.S.) sont expressément reconnus par la loi Mazeaud.

La loi précise, en son article 1,4, que les fédérations sportives sont représentées au C.N.O.S.F. Il établit et fait respecter les règles déontologiques du sport. De plus, le législateur lui confère un rôle d’arbitre des litiges entre licenciés, groupements et fédérations lorsque ceux-ci le souhaitent. Cependant, cette disposition, faute de décret d’application pour l’aménager, est restée lettre morte.

Propriétaire exclusif des emblèmes olympiques en France, et menant au nom des fédérations des activités d’intérêt commun, le C.N.O.S.F. apparaît bien comme le gardien de la déontologie sportive française.

le statut juridique des groupements sportifs et leur contrôle

A la base, la structure juridique des groupements sportifs est établie conformément aux règles de droit des associations loi 1901. Cependant, deux types de contraintes viennent limiter leur liberté d’organisation et de fonctionnement :

• l’attribution de subventions ne peut aller, selon les dispositions du décret du 17 décembre 1 976, que vers des associations agréées par l’Etat, ce qui confirme « le droit de regard » de l’autorité publique sur les activités du mouvement sportif ;
• de plus, les associations doivent présenter des « garanties techniques suffisantes par rapport au but qui leur est assigné » sous peine de dissolution (art. 9,  alinéa 2).

Par ailleurs, l’originalité introduite par ce texte de loi réside dans la possibilité de créer une société d’économie mixte, sur autorisation ministérielle, pour gérer des groupements sportifs de type professionnel (rémunération des sportifs). Mais, étant une simple faculté, cette initiative visant plus particulièrement les clubs de football professionnels n’a pas été suivie par les dirigeants sportifs. Ce qui semblait pour- tant être une des solutions pour éviter les dérives budgétaires des clubs par l’implication, et donc le contrôle des collectivités locales (2 clubs de football seulement se sont constitués ainsi : Liile et Mulhouse).

les fédérations sportives et la notion d’habilitation

La loi du 29 octobre 1 975 distingue, dans leur capacité d’action, les fédérations simplement agréées (au même titre que n’importe quel groupement sportif) des fédérations habilitées.

Dans un premier temps, les art. 11 et 13 exposent les attributions qui valent pour l’ensemble des fédérations, habilitées ou non. Association loi 1 901 , le rôle d’une fédération est de regrouper l’ensemble des associations sportives, les S.E.M. et les licenciés de la discipline qu’elle gère par le biais de l’affiliation et de la délivrance des licences. Elle dispose à leur encontre d’un pouvoir disciplinaire et fait respecter « les règles techniques et déontologiques édictées par sa fédération internationale, le C.I.O. et le C.N.O.S.F. » (art. 1 1).

Exerçant son activité en toute indépendance, elle est néanmoins placée sous la tutelle du ministre des Sports et doit contribuer à la formation des cadres techniques dans le but de promouvoir le sport pour tous.

Sans innover, la loi de 1975 renforce le dispositif de l’agrément et clarifie les attributions des fédérations par rapport aux lois précédentes.

Pourtant, le système de gestion des A.P.S., établi par la loi Mazeaud, en fait un système à deux vitesses, subordonnant les fédérations agréées à l’autorité des fédérations habilitées par l’Etat. La procédure d’habilitation des fédérations, qui se substitue à celle de la délégation de pouvoirs établie par l’ordonnance de 1945 pour autoriser l’organisation de compétitions officielles, renforce leurs prérogatives. Selon l’art. 12 de la loi « dans une discipline sportive et pour une période déterminée, une seule fédération sportive est habilitée à organiser les compétitions sportives régionales, nationales et internationales ».

Attribuée par arrêté ministériel selon des dispositions prévues par le décret du 3 juin 1976, elle réaffirme leur monopole d’organisation des compétitions ainsi que des sélections et épreuves préalables (art. 1 2). Elles ont en charge la définition « du contenu et des méthodes de l’enseignement sportif bénévole ainsi que le contrôle de la délivrance des diplômes le sanctionnant » (art. 4 du décret précité).

En outre, les fédérations habilitées sont obligatoirement consultées pour définir et reconnaître la qualité de sportif de haut niveau.

Agréées de plein droit, ces fédérations doivent en contrepartie satisfaire à des conditions générales, précisées à l’art. 2 du décret, que leur imposent les pouvoirs publics : entre autres, bannir toute considération politique ou religieuse dans la pratique sportive, pratiquer des contrôles médicaux auprès de leurs membres, présenter « une structure administrative et un encadrement technique qui garantissent un niveau de développement suffisant », adopter des statuts-types    …

Ainsi placées sous le contrôle direct de l’Etat, les fédérations habilitées sont en fait reconnues implicitement comme participant à l’exécution d’une mission de service public. Le Conseil d’Etat, dès 1 974, dans son arrêt « Fédération des industries françaises d’articles de sport », en date du 22 novembre 1974 , s’était déjà prononcé sur ce point. La Haute juridiction, en s’appuyant sur l’ordonnance du 28 août 1 945, a en effet admis que les fédérations sportives, personnes morales de droit privé, étaient chargées, par délégation de pouvoirs, de la gestion d’une mission de service public administratif (organisation de compétitions) assorties de prérogatives de puissance publique (monopole).

Ainsi, un ensemble de fédérations dirigeantes disposent de vastes compétences et de moyens importants pour établir les règles générales de leur(s) disciplines(s) qui s’imposent au reste du mouvement sportif.

De plus en plus institutionnalisée, la gestion du sport ne concerne plus la seule organisation des compétitions, mais l’organisation du sport dans son ensemble 11. Dans la loi Mazeaud, la position de l’Etat par rapport au mouvement sportif est bien celle d’un organisateur général d’un service public particulier géré avec la collaboration de personnes morales de droit privé (les fédérations), service public qui sera explicitement reconnu par la loi du 16 juillet 1 98Z relative à l’organisation et à la pro- motion des activités physiques et sportives. Le titre III de la loi de 1975 porte quelques dispositions relatives aux équipements sportifs.

Elle détermine les conditions de réalisation et d’utilisation des équipements sportifs. A cet effet, il est prévu que les installations doivent pouvoir accueillir toutes les catégories d’usagers (dont les personnes handicapées et âgées). En outre, les équipements sportifs scolaires et municipaux reçoivent indifféremment une population scolaire ou civile et ceci afin d’optimiser l’utilisation de ces installations (art. 23).

La loi du 16 juillet 1984 modifiée

Cette loi marque la refonde de la législation et de la réglementation du sport en France ; Elle sera ensuite modifiée à plusieurs reprises et traduite dans le code du sport.